一、引言

2016年9月10日，武汉大学爆破拆掉工学部第一教学楼，该楼前期造价1亿元，而此次拆除工程经费为1300万元。因其仅使用16年，故被冠之“短命”教学楼称号。武大官网表示，该楼之所以被拆除，原因在于其不符合2011年颁布的《武汉东湖风景区的总体规划（2011-2025）》。[1]事实上，当年反对此楼建设的意见之一就是：该楼的建造会影响东湖生态旅游风景区的整体平衡和协调。但是该意见当年未被采纳，大楼仍然拔地而起。谁曾想一段时间之后政府又据此理由将这座楼拆除。这种“折腾”政府资金而建造的“短命”建筑仍有很多，有的甚至存在周期更短，如湖北“三峡集锦”景观、重庆永川市会展中心等等。“短命”建筑折射出因政府投资决策失误而导致社会资金巨大浪费这一现象。近年来中国经济的迅猛发展离不开政府投资的作用。作为政府投资的起始和关键环节，决策本身正确与否不仅影响该项目建设区域范围内的经济、社会效益，也会影响到政府公信力的塑造。决策本质上是主客观要素叠加的成果，带有失误的风险性。而要降低这种风险，消除类似“短命”建筑浪费资源等现象，除了要完善决策体系、提高公众参与度等外，更重要的在于使相关责任追究真正落到实处，使责任追究制能够反向保证投资决策的科学化和理性化。

二、目前政府投资决策责任追究制所面临的困境

政府投资决策责任追究制是指对于政府投资的项目，在决策过程中由于主客观原因，导致决策结果带来经济损失或社会不良影响，而对决策者和相关责任人追究政治、道德或法律责任的所有制度和规范的总称。[2]

我国责任追究制的发展是自2003年“非典”问责风暴之后，具体到政府投资领域则是2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）的出台，其要求政府投资管理的核心是要建立出资人决策责任制。但是投资决策责任制实际执行效果并不理想，现实中仍有大量投资决策失误事件。伴随着国家和人民财产大量浪费的同时，对相关投资决策者的问责却显得十分乏力，即使进行追责也带有“轻轻落下”之嫌，被追责人员短期复出的情况并不是个例，而原因主要在于以下几点：

（一）立法方面的缺失

关于政府投资，我国目前尚未制定一部统一的法律或行政法规，对于政府投资决策领域的责任追究因此缺乏权威性、一致性的规定。上文所提到的《决定》对投资决策责任追究方面虽有规定，但是相关的实施细则并没有针对此问题进行细化与跟进，使得该领域的问责制更多停留在概念行列。2010年《政府投资条例（征求意见稿）》的公布引起社会各界的广泛关注，但意见稿中更多谈及项目实施过程中相关责任问题的追责，对决策环节并无过多涉及；另外对于关键问题存在含糊带过的嫌疑，比如问责主体中规定“有关部门”，在目前问责主体多元情况下，不对这种实体性问题加以明确规定，操作上存有难度，会使得后续执行时陷入执行不得的窘境。而且更为遗憾的是该意见稿虽有公布，公众也给予了相关意见反馈，但是该条例的正式出台却迟迟未见消息。

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当下我国对调整政府投资关系主要依赖于地方性法律法规、政府规章等，这些规范性文件立法层级较低、法律效力不高。而且从横向上看地方性法律法规亦存在立法技术上的参差不同，各地对于“决策”环节责任追究重视程度不一。以《洛阳市投资项目管理条例》和《广州市政府投资管理条例》为例，后者在责任追究上将其范围延伸到“决策”领域，并提出对“违法干预投资决策”行为进行追责，而前者无此规定，对涉及哪个环节的责任追究规定较为笼统。

（二）追究机制本身内容不完善

责任追究是一系列动态、连贯的过程：由追责主体根据问责标准、按照追责程序对特定的问责对象追究，并最终按照相应责任进行归责。从追究机制所运行的情况来看，此过程中的三个要素——追责主体、追责程序以及问责对象上均存在着较大问题，下面就相关要素进行分别分析和探讨。

1.异体追责发挥有限

根据追责动因是否源于政府内部自我管理、自我监督的需要，追责主体分为“同体”和“异体”。前者主要指各级纪委、组织部门、各级政府的监察机关、审计机关等，后者主要包括人大、司法机关、社会公众等。问责主体虽然多元，但是根据现实来看，异体追责所起作用并不大，究其原因在于：

首先，作为我国权力机关的人大，代表人民行使权力，其中就包括对政府监督和问责的权力，人大代表虽有“质询权”和“罢免权”，但是这一质询在现实中启动极少，罢免制度也是对犯了罪的官员才会进行。[3]因此人大的问责效力不足。

其次，就我国司法机关而言：政府投资决策虽是行政行为的一种，但是《行政诉讼法》并未将其纳入约束对象的范畴。另外在我国现行政治体制下，对行政人员进行责任问题调查时，多数情况下纪委是先行参与其中的，等纪委调查完毕认为要追究其法律责任后再移交检察机关，因此在这种情况下，检察院追责具有“被动性”。我国2017年新修订的《行政诉讼法》虽有规定行政公益诉讼，但是该制度目前尚在初设阶段，很多方面存有不足，比如在诉前程序中检察机关的权利如何规定等。该项制度供给不足亦为检察机关的追责设置了障碍。

这么晚了，小涵才洗澡，实在难得。内心澄净起来的朱振平突然有了某种想法，他被这种久违的想法纠缠着，身体就有了反应。

如前所述，我国政府投资决策责任追究外部问责主体主要有人大、司法机关和社会公众，对于这些主体问责乏力的现状，可分别从下述几点来着力改善。

2.规范性追责程序缺失

何良诸提出要求，见见赵集、小勺。公安局爽快地同意了，派车将何良诸送到拘留所。何良诸进入高墙电网内，来到接见室，坐下。赵集走出来，坐在他的对面。何良诸抄起话筒，说：“赵集，多少年没见面了，来看看你。”

另外我国未颁布有专门“听证法”，各地对于政府投资听证制度的构建主要以《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中“完善听取意见制度”“推行听证制度”的概括而笼统的规定为指导，再辅之以地方性规章的制度等。在这种上位法欠缺明确规定，下位法存在很大诠释空间的背景下，听证制度在现今更多处于一种“空有表壳，无甚实质”的尴尬境地，政府投资决策的相关信息无法通过听证制度进行传达，无法引起利益相关人的关注并形成一定受众时，对该投资决策正确与否的监督和质询等将落不到实处。

有效的程序设计与运作是保障实体公正的方式之一，在目前政府投资决策责任追究方面规范性程序的缺失使得现今的责任追究掺杂过多的随意和变动。现今问责呈现出这样一种特征——其启动和运行是为了临时应付舆论压力，并不是真正源自于政府内部的自我管理、自省以及自濯的决心，为问责而问责。责任追究一旦缺乏明确性、可操作性的程序，使得问责不是“常态”工作，带有很强的弹性，而这恰与现今构建“责任政府”的宗旨相悖。此外，这种带有较大随意性和主观性的政府投资决策问责，因留有暗箱操作的空间，也可能会成为政治斗争的工具，有损问责所真正要传达的价值属性。

3.问责对象不明确

政府投资决策责任追究若要取得实效，使追究真正落到实处，以起到惩前毖后、事先预防的效用，与该责任追究相配套的约束机制不可或缺。当下，公众对决策信息公示不全面，对决策责任追究过程和结果无法追踪、监督等这些问题诟病已久，且也导致了前文所提的社会公众问责渠道狭窄的问题。那么对投资决策权进行有效制衡，对决策本身以及事后的责任追究进行规制，健全相应的信息公开以及听证制度是必不可少的工作。

那是天葬刀。刀身长一尺六寸，宽一寸六分，刃薄如蝉翼，锋红如泣血。刀柄处，一颗墨玉般的骷髅，将刀锋的尾端衔在口中。两眶中镶嵌着的红色双瞳，在天葬师伸手握住刀柄的刹那，闪烁起血色的光芒。

（三）配套约束机制不健全

实践中，对问责对象存在着难以确定准确、到位的问题。究其原因在于两个方面：一是我国目前党政二元一体的体制下，虽各级人民政府实行行政首长负责制，但是对于重大行政决策，往往党组织举行党委会议，由与会人员集体决策，实际拍板的可能还是会议主要组织者。这种集体决策模式很容易模糊个体责任，使得对决策者进行责任追究时，其往往会以“集体研究”“集体讨论”为盾逃脱相关责任。二是我国目前虽越发重视对行政决策行为的规制，但是从整体上看，人们追责的重点仍是项目实施阶段。人们的焦点往往投射在项目实际实施上，可能更为关注是否是“执行不力”的问题，对决策环节责任有所忽略。这使得在对决策失误进行追责时，出现一种执行人员负担后果，而对真正担有决策权力，且导致决策失误的责任人追究不足的情况。

当前政府信息公开条例虽有颁布，但是关于政府投资方面仅涉及财政预算、决算报告，重大建设项目的批准和实施情况等，可以说公开范围有限。而且各地在执行信息公开时水平不一，有的多依靠公告栏这种传统方式，信息传达受众有限且信息容易被丢失和忽略；有的虽建立了相关政府网站，但是网站信息更新滞后、信息不具体。这样一来无论是新闻媒体还是广大民众，其知情权都受到较大限制。

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三、我国政府投资决策责任追究制完善建议

针对前文所提及现今责任追究制所存在的问题，对其有针对性地各个击破，从而形成合力方能使该制度的运行能够达到对其进行设计和构建的初衷。

（一）健全相关法律体系

如前所述，当前在政府投资领域尚缺一部基本法，使得对政府投资以及投资决策缺乏统一、基础性的规定。因此尽快出台《政府投资条例》，并在该条例中对决策环节做专章规定是当务之急。除此之外，宜辅之相应的实施细则，细则中对决策失误问责做详细厘定，如明确责任追究归责原则；界定需问责的标准；确定决策失误者所需承担责任形式等内容，为政府投资决策失误责任追究提供切实可依、效力层级有所保障的法律依据，结束法令无法统一的局面。

（二）完善追究制本身内容

最后，随着法治化进程的不断推进，公众的“纳税人”意识也在不断提高，参与国家事务的意愿也愈加强烈。为此在确保信息公开、透明的情况下，设置相应制度来保障公众畅所欲言的权利，比如设立有偿举报制度、完善举报人信息保密制度等。另外，借鉴他国的经验设立纳税人诉讼制度，借法律的途径让公众行使纳税人权利。

1.加强异体问责

最后，社会公众对于追责、监督的渠道有限。作为异体追责的主体之一——社会公众，虽其存在范围更为广泛，但是受制于现有不完善的信息公开制度、听证制度等，使得他们能够接收到的政府投资决策方面的资讯颇为有限，遑论对决策方面表达自身的诉求、意见等。另外我国目前尚未建立纳税人诉讼制度，使得公众监督的权利无法更好地发挥。

首先，对于人大只有强化其刚性问责，才能真正走出异体问责坚实之路，才能真正督促政府投资决策符合人民的取向和利益。在当下人大应在《监督法》强调、明确人大常委职能的基础上，拓展其对于政府投资决策监督的方式，探索相关机制的建设，如参照他国建立不信任投票制、弹劾制，完善现有的引咎辞职制度等。另外考虑到政府投资决策过程带有专业性、系统性、灵活性，同样地，对决策失误进行问责亦带有难度，需要考量多种因素。从这个角度而言，提升人大常委成员专职化的比例，并赋予此批成员软硬件上以及程序设计上的支持和保障，从而使得人大对于政府投资决策的监督和问责能够介入地更加具体和有针对性。

4.2.3 构建统一的联合标准和完善的服务体系。由于图书馆配产业成员来自天南海北的出版社、馆配商及各大高校图书馆和省市地区公共图书馆等，各行业所运用的办公系统和工作标准不一,导致图书信息的传递、转换、利用受限，给图书采访工作带来诸多不便，因此建立高度统一的信息传递标准和完善的联合体系是跨领域的多方合作亟需解决的重要问题。

其次，对于司法机关异体问责，除了需完善《行政诉讼法》相关规定，将政府投资决策这种抽象行政行为纳入可诉范围内之外，还需完善我国的行政公益诉讼制度：比如需在该制度中的诉讼不同阶段确定检察机关的诉讼权利义务、完善程序设计实行各阶段程序的有效衔接等。法院也以此行政公益诉讼为依托独立行使审判权，发挥对政府投资决策失误问责的效用。

对该机制本身的完善宜从下述几个方面来展开：

2.规范相关程序

基于SharpDevelop框架的国土资源“一张图”管理系统的开发与应用 吴绿川，杨 键，杨映新(3-23)

政府投资决策问责需要按照严格而规范的程序进行，方能保证问责过程中相关主体权利的实现和救济。对此建议该追责实施程序按照“调查——审理——决定——执行”步骤来运作。在这诸环节中有两点需注意：首先要确定追责主体，除了行政监察部门、审计部门、纪委等内部问责主体分别按照各自职责权限、遵守各自工作原则进行追责外，外部追责主体也需发挥其积极作用，比如人大在调查环节可与民主党派等组成问责小组，参与问责工作。其次在问责中需存有科学合理的责任评估标准，以此来衡量责任人即问责对象所需承担责任的轻重。此标准的制定可委托专门机构或专家组成团队来进行，该机构或者团队需保持中立地位，不受外界因素干扰。借以评估参考的内容包括：投资金额大小、环境恶化指数、资源浪费比例等等。

另外除上述实施程序外，建议还需考虑组建对问责对象的救济程序。因为责任追究本质上带有惩罚性质，对责任人只有惩处而未给予其申诉、抗议的权利，那么整个追责则会蒙上不公的阴影。设计救济程序、建立申诉制度，方能达到程序上的闭环，亦是保证“实质公正”的有力支撑。

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3.明确问责对象

对于前文所提追责对象难以确定的情况，无论是“集体决策”模式还是“重执行、轻决策”的倾向，都反映出关于对象确认“权责不匹配”的现状。因此，需要借鉴实践中“决策留痕”的做法，将权力清单与责任清单结合起来，明确重大决策的集体与个人决策权边界，逐步实现决策过程的透明化和公开化，以规范化和制度化的方式确定不同决策类型的相关主体，根据责任主体在决策过程中的实际作用分解并落实决策责任。[4]

（三）健全责任追究制配套约束机制

健全与问责有关的信息公开制度以及听证制度，是实现责任追究到位的必经之路。对于信息公开，建议围绕两方面来进行：一是搭建政府与公众沟通的桥梁。在公众和政府之外虽有新闻媒体作为信息传递之所在，但是新闻媒体资讯的获取未必全面，因此职能发挥上亦有不足。因此政府可配备专门部门和人员来负责处理公共关系，工作内容包括与媒体的联系以及和公众的直接对话。二是丰富公开方式和扩大公开范围。在当今网络化时代，建立电子政府，完善公开信息。利用现代化的信息技术和服务设施使公众了解有关政府投资决策方面的信息更为方便和快捷，也更加贴合现今人们的生活方式。另外，在净化网络环境的前提下探索网络问责，比如在网络问责主体构成、议题回应、启动机制和处理机制等方面实现新的突破。[6]对于听证制度：建议应围绕听证程序制定统一的法律规范来加以保障利益相关人的监督权利。同时在参与听证的人员中还需要发展社会利益团体的力量，使得个人通过团体形成凝聚力，进行集体发声、表达，以更加有力的姿态参与到政府投资决策以及决策失误追责的过程中。

四、结语

政府投资决策责任追究制为减少决策失误设定防线保障，而该制度的健全是一个长期且不断完善的系统工程。因此必须从相关法律体系的建设、该机制本身以及配套约束机制的健全等方面着手，方能提高该责任追究的法治化水平，消除前文所提“短命”建筑的现象，从而促进经济社会的可持续发展。

参考文献：

[1]大众网:武大“变形金刚”楼用16年即拆 修建花近亿资金[EB/OL].http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201609/t20160912_14898826.htm,最后访问日期2018-03-18.

[2]刘睿华.地方政府重大投资项目问责制研究[D].苏州:苏州大学,2011.

[3] 卢灿.论重大行政决策终身责任追究制度的法律构建[D].桂林:广西师范大学,2016.

[4]谷志军,陈科霖.当代中国决策问责的内在逻辑及优化策略[J].政治学研究,2017，(3).

[6]宋涛.问责机制与网络问责创新内涵的实证检验[J].中国行政管理,2013，(9).